Sebab Transisi Energi Indonesia Mandek: Tarik Ulur Kepentingan dan Kekuasaan Terpecah

Kredit foto: ESDM

 

Sejak Perjanjian Paris 2015, kerja sama internasional di bidang transisi energi semakin banyak, dengan nilai investasi yang semakin besar. Just Energy Transition Partnership (JETP), misalnya, bernilai lebih dari US$21 miliar(Rp370 triliun) dengan tujuan utama mempercepat transisi energi. 

 

Belum lagi kerja sama internasional yang bernilai lebih “kecil” di berbagai sektor, mulai dari kehutanan, konservasi, hingga energi sebenarnya sangat banyak. Namun, bauran energi terbarukan yang mulanya ditargetkan mencapai 23% dalam 10 tahun (2016-2025) pun masih jauh panggang dari api. 

 

Lantas, jika investasi dan “bantuan dana” bukan masalah, mengapa pemerintah kesulitan memenuhi target yang dibuatnya sendiri? 

 

Penelitian Apriliyanti dkk (2026) menjelaskan bahwa lambatnya atau resistensi program dekarbonisasi di Indonesia bukan akibat kegagalan sistem kebijakan. Justru, resistensi tersebut adalah produk yang sengaja diciptakan oleh aktor-aktor pembuat kebijakan paling berkuasa saat ini. 

 

Kesenjangan kekuasaan antarkementerian

Ketimpangan kekuasaan (power asymmetry) ini tampil dari hasil pemetaan kekuasaan dan orientasi aktor pembuat kebijakan di Indonesia. Apriliyanti dkk memetakan kekuasaan (rendah, sedang, tinggi) dan orientasi (resisten, pragmatis, mendukung) masing-masing kementerian terhadap program dekarbonisasi. Dari tiga tingkat kekuasaan dan tiga orientasi tersebut, dihasilkan matriks sembilan kategori kelompok.

 

Hasilnya institusi yang memiliki kapasitas untuk membentuk kebijakan dan anggaran cenderung memperkuat jalur pembangunan tinggi karbon seperti proyek Blok Masela hingga ekspansi PLTU captive untuk hilirisasi. Sementara pihak-pihak yang memiliki agenda dekarbonisasi justru tidak memiliki kekuatan yang cukup untuk mendorong perubahan sistemik, misalnya melalui kebijakan pengurangan emisi yang lebih agresif. Dampaknya, tidak ada aktor kebijakan yang masuk dalam kategori “decarbonization champions” atau pihak yang secara konsisten mempromosikan aksi iklim yang ambisius.

 

Bahkan, untuk pihak-pihak pragmatis (yang berkepentingan dalam menyokong sektor energi dan industri) seperti Dewan Energi Nasional dan Kementerian Perindustrian tidak memiliki kuasa tinggi dalam mendukung program dekarbonisasi. Alhasil, kategori “policy mediators” juga kosong.

 

Di sisi lain, kementerian atau aktor yang berkuasa justru cenderung resisten atau enggan mendukung program dekarbonisasi. Pihak-pihak ini cenderung memprioritaskan pertumbuhan ekonomi, keamanan energi, atau kebijakan industri di atas tujuan dekarbonisasi.

 

Mereka adalah Presiden, Utusan Khusus Presiden RI Bidang Energi dan Iklim, Kementerian ESDM, PLN, hingga Kementerian Koordinator Perekonomian. Padahal, mereka adalah pemegang kuasa atas keputusan-keputusan besar terkait isu ini.

 

Sementara, kementerian yang berupaya mendukung dekarbonisasi tidak memiliki kekuasaan yang besar. Mereka adalah Bappenas, Kementerian Kehutanan, dan Kementerian Lingkungan Hidup. Hasilnya mereka hanya masuk kategori sebagai pendukung normatif dan aktor pendukung saja.

 

Sebagai contoh, Kementerian Lingkungan Hidup (KLH) secara berkala menyusun dokumen Nationally Determined Contribution (NDC) yang memuat target penurunan emisi Indonesia. Dalam realisasinya, aktor yang bisa merealisasikan target tersebut adalah Kementerian ESDM dan presiden. Akhirnya, target tersebut sulit direalisasikan karena perbedaan orientasi dan prioritas masing-masing aktor.  

 

Ketimpangan kekuasaan serupa tidak hanya terjadi di Indonesia, tetapi juga Vietnam, Australia, dan Chile. Di sejumlah negara tersebut, aktor-aktor dominan tidak sekadar ‘enggan’ beradaptasi terhadap perubahan, tetapi justru aktif mempertahankan aturan, teknologi, dan arah kebijakan yang menopang sistem intensif karbon.

 

Dalam konteks Indonesia, ketergantungan terhadap batu bara dan gas mencerminkan persepsi dominan para aktor pembuat kebijakan. Pendapat bahwa energi fosil lebih andal untuk mendukung pertumbuhan ekonomi dan menjaga ketahanan energi terus dipertahankan hingga saat ini.

 

Akibatnya, program seperti JETP yang berada di bawah kementerian seperti ESDM dan Kemenko Perekonomian makin lambat berjalan. Lebih buruknya, JETP justru digunakan untuk memperpanjang penggunaan energi fosil melalui biomassa hingga teknologi penangkapan karbon (CCS/CCUS).

 

Ketiadaan pemimpin pemegang mandat dekarbonisasi

Kesenjangan kekuasaan ini juga ‘diperparah’ oleh fragmentasi institusi dalam tata kelola dekarbonisasi Indonesia. Sebab, mandat penurunan emisi diserahkan kepada banyak kementerian, tetapi tidak ada institusi pemimpin di dalamnya. 

 

Tanggung jawab transisi energi, misalnya, diberikan kepada Kementerian ESDM, Perindustrian, Perdagangan, Lingkungan Hidup, Kehutanan, hingga Bappenas. Meski memiliki irisan mandat yang sama, tetapi kepentingan sektoral masing-masing lembaga sangat berbeda. 

 

Ditambah tidak ada satu pun institusi yang benar-benar memiliki otoritas penuh sebagai ‘pemimpin’ untuk memastikan koordinasi hingga implementasi kebijakan dekarbonisasi secara konsisten. Dampaknya, agenda dekarbonisasi sering berjalan secara parsial dan bergantung pada kompromi politik antaraktor. 

 

Tidak hanya antarlembaga, fragmentasi ini bahkan terjadi di dalam tubuh lembaga yang sama. Studi Apriliyanti dkk mencontohkan koordinasi antardirektorat di Bappenas pun masih bermasalah. 

 

Dalam wawancara dengan staf Bappenas ditemukan bahwa komponen dasar dalam pengukuran KPI energi dikelola oleh direktorat yang berbeda, sehingga pelaporannya sering tidak sinkron. Ini menunjukkan bahwa persoalan dekarbonisasi tidak hanya terjadi karena lemahnya koordinasi antarkementerian, tetapi juga karena birokrasi di dalam institusi sendiri masih berjalan terpisah-pisah.

 

Selain Bappenas, PLN adalah contoh paling jelas dari definisi fragmentasi tersebut. Sebagai aktor dominan di sektor ketenagalistrikan, PLN memiliki direktorat dan anak usaha yang menjalankan agenda berbeda dan sering kali saling bertentangan. 

 

Direktorat Energi Baru Terbarukan memang bertugas mengembangkan energi bersih, tetapi pengaruhnya kalah kuat dibanding unit lain yang fokus menjaga pasokan listrik dan energi fosil. Alhasil ketergantungan PLN terhadap batu bara tetap tinggi ketimbang pengembangan energi terbarukan yang berjalan lambat.

 

Pada akhirnya, kerja sama internasional seperti JETP pun kesulitan menemukan ‘pintu masuk’ yang kredibel untuk bernegosiasi sekaligus memastikan implementasi kebijakan berjalan lintas sektor.  

 

Selain itu, tata kelola dekarbonisasi juga sangat bergantung pada figur berpengaruh seperti presiden dan menteri. Meski sudah ada target iklim dan rencana transisi energi, implementasinya sering bergantung pada keputusan personal dan kompromi politik, bukan sistem kelembagaan yang kuat dan konsisten. 

 

Belum lagi arah kebijakan mudah berubah tergantung siapa yang memimpin dan seberapa besar dukungan politik yang ada. Dalam kondisi tata kelola yang terfragmentasi seperti ini, komitmen transisi energi akhirnya lebih banyak bergantung pada negosiasi politik, diskresi elite, dan kompromi sektoral dibanding kerangka kelembagaan yang solid dan terkoordinasi.

 

Beda ambisi, beda implementasi

Keengganan atau resistensi pembuat kebijakan terhadap program dekarbonisasi selama ini tidak selalu muncul secara terbuka. Nyatanya, banyak kebijakan terlihat mendukung agenda energi bersih, tetapi sebenarnya tetap mempertahankan ketergantungan pada energi fosil.

 

Salah satu contohnya terlihat dalam desain kebijakan transisi energi yang terlihat pro-dekarbonisasi, tetapi implementasinya justru memperpanjang umur batu bara. Revisi Rencana Umum Energi Nasional (RUEN), misalnya, mendorong substitusi energi melalui co-firing biomassa di PLTU, bukan mempercepat pensiun dini pembangkit batu bara. 

 

Dengan pendekatan ini, PLTU tetap beroperasi sambil tetap diklaim sebagai bagian dari transisi energi. Hal serupa juga terlihat dalam tender energi terbarukan PLN yang sering diumumkan, tetapi realisasinya lambat dan banyak proyek tidak pernah berjalan.

 

Bentuk resistensi juga hadir lewat tarik-menarik kepentingan antarkementerian dan lembaga negara. Misalnya mekanisme power wheeling yang didorong oleh Kementerian ESDM, namun ditentang oleh PLN dan Kementerian Keuangan. Alasannya, skema power wheeling dapat mengganggu posisi bisnis PLN dan berisiko terhadap stabilitas fiskal. 

 

Lebih jauh, pemerintah juga kerap menampilkan symbolic containment atau pembatasan simbolik. Bentuk pertama adalah janji dan komitmen besar tanpa tindak lanjut yang nyata. Target kebijakan dan komitmen publik sering kali tidak dibarengi sumber daya maupun kemauan politik yang cukup untuk menjalankannya.

 

Beragam komitmen besar tersebut mulai dari janji pensiun dini semua PLTU dalam 15 tahun mendatang hingga ambisi membangun 100 gigawatt (GW) PLTS dalam waktu dua tahun saja. 

 

Sayangnya, komitmen tersebut masih bersifat aspiratif, tanpa melakukan reformasi model bisnis PLN maupun memperbaiki kondisi finansialnya yang rapuh. Akibatnya, komitmen iklim lebih banyak hadir sebagai sinyal politik dibanding peta jalan transisi yang benar-benar mengikat.

 

Aktif menolak diam-diam

Apriliyanti dkk menyimpulkan bahwa lemah dan lambatnya upaya dekarbonisasi di Indonesia bukan hasil dari kegagalan desain kebijakan atau keterbatasan modal. Justru, resistensi atau keengganan merealisasikan program dekarbonisasi diproduksi secara aktif lewat praktik tata kelola sehari-hari dan intervensi politik.

 

Artinya, dekarbonisasi bukan terhambat karena tidak adanya

kebijakan atau investasi, melainkan karena penerapan aturan yang diskresioner, implementasi yang selektif, aksi simbolik, dan penggunaan titik veto oleh aktor-aktor berpengaruh.

 

Meskipun desain kebijakan yang lebih baik dan pembangunan koalisi dapat mendukung inisiatif hijau, upaya tersebut tetap sulit berjalan. Terlebih jika Indonesia masih berada dalam sistem yang dipenuhi komitmen simbolik, otoritas yang terfragmentasi, dan tata kelola yang sangat bergantung pada figur atau elite.

 

Pada akhirnya, kerja sama internasional atau program dekarbonisasi harus menyadari, bahwa negara bukan aktor tunggal. Di dalamnya terdapat lembaga yang saling tarik-menarik kepentingan dan saling memperebutkan kuasa.