Benarkah Monopoli PLN Menjadi Batu Ganjalan Meningkatkan Bauran Energi Indonesia?

Kredit foto: PLN

 

Bauran energi terbarukan Indonesia yang seharusnya mencapai 23% pada 2025 masih jauh panggang dari api. Hingga Desember 2025, bauran energi terbarukan hanya 15,7%. Alih-alih berupaya mendorong bauran semakin tinggi, pemerintah justru menurunkan target menjadi 19-23% hingga 2030 mendatang. 

 

Sejumlah riset mengungkapkan, sulitnya meningkatkan bauran energi bukan disebabkan oleh ketiadaan teknologi. Justru, sistem ketenagalistrikan saat ini tidak dirancang untuk mendukung energi terbarukan dan lebih bergantung pada batu bara.

 

Beberapa alasan lain adalah kebijakan energi terbarukan yang tidak konsisten serta monopoli pasar listrik oleh PLN. Belum lagi, konflik kepentingan banyak pihak turut memengaruhi dinamika sektor ketenagalistrikan Indonesia.

 

Untuk mampu mendorong bauran energi terbarukan lebih pesat lagi, Indonesia perlu mereformasi pasar ketenagalistrikan besar-besaran, termasuk di antaranya mengakhiri monopoli PLN. 

 

Sayangnya, hal tersebut bukanlah hal yang mudah saat ini. Mengapa demikian? 

 

Kemudahan mempertahankan energi fosil

Jawabannya bukan lagi soal teknis, melainkan politik. Hasil riset yang terbit di Energy Research & Social Science pada 2024 menguraikan alasan PLN menjadi salah satu penghambat pertumbuhan bauran energi terbarukan adalah karena persoalan politik dan struktural (tata kelola), bukan keterbatasan teknologi atau kapasitas.

 

Sejak jaman penjajahan Belanda, kebijakan listrik Indonesia bergantung pada energi fosil seperti minyak dan batu bara. Setelah kemerdekaan pun, sistem energi Indonesia masih terus bergantung pada batu bara, dengan dalih cadangannya masih banyak. Padahal, cadangan yang dibanggakan pun hanya bisa bertahan hingga 40 tahun mendatang. Sejarah ini membentuk cara negara memandang energi: stabilitas lebih penting daripada keberlanjutan.

 

Untuk mencapai stabilitas itu, PLN menjadi entitas yang bertugas melakukan perencanaan, pembangunan pembangkit, hingga penjualan di sektor ketenagalistrikan. 

 

Secara teknis, PLN berfungsi sebagai satu-satunya pelaksana sistem, sementara penetapan tarif listrik berada di tangan pemerintah dan DPR. Struktur ini membuat sistem kelistrikan sangat terpusat dan relatif tertutup terhadap perubahan mendasar karena dianggap berisiko mengganggu “stabilitas”.

 

Di tengah tuntutan transisi energi yang semakin meningkat, Indonesia kian terjepit pada trilema energi yakni keterjangkauan, keamanan pasokan, dan keberlanjutan (equity, security, and sustainability). Sayangnya, ketergantungan ini kemudian membuat pemerintah mempertahankan sistem energi fosil lantaran menjadi pilihan yang paling “mudah” secara politik. Sementara pemerintah sangat bergantung pada opini publik untuk mempertahankan kekuasaan. Sebagai contoh, pemerintah cenderung menahan kenaikan tarif listrik di saat melonjaknya kurs dan harga batu bara dunia. 

 

Pilihan yang mengandalkan status quo sektor ketenagalistrikan turut diperkuat dalam temuan riset sebelumnya di Renewable and Sustainable Energy Reviews (2018). Riset ini menilai PLN hanya mampu memenuhi aspek keterjangkauan dan keamanan pasokan listrik saja. Sementara aspek keberlanjutan tidak menjadi prioritas dengan bergantungnya PLN pada batu bara.

 

Karena menjadi entitas negara sekaligus pemegang monopoli pasar setrum, ketergantungan PLN akhirnya dilegitimasi pemerintah sebagai bagian dari kebijakan prioritas nasional. Akibatnya, transisi menuju sistem energi yang lebih bersih kerap diperlambat dengan alasan stabilitas dan kepastian pasokan listrik.

 

Distribusi kekuasaan para pengambil kebijakan

Dalam struktur ketenagalistrikan, peran PLN bukan sekadar operator teknis. PLN berperan sebagai single buyer atau pembeli listrik satu-satunya yang memiliki pengaruh besar dalam membentuk pasar listrik. Misalnya melalui penentuan kontrak dengan produsen swasta hingga mengelola sistem kelistrikan nasional.

 

Namun pengaruh itu tidak berdiri di ruang hampa. Kebijakan-kebijakan yang lebih makro seperti arah sistem energi ditentukan di arena politik. Misalnya, pemerintah melalui Kementerian Energi dan Sumber Daya Mineral (ESDM) berwenang menentukan target, baik yang bersifat jangka panjang seperti bauran energi pembangkit listrik, jangka menengah seperti pembangunan listrik perdesaan, hingga jangka pendek seperti tarif setrum. 

 

Pada akhirnya, PLN harus menyesuaikan serta sering kali menginternalisasi kepentingan politik yang dibingkai sebagai stabilitas sistem dan kepentingan nasional. Artinya, PLN bukan tanpa daya, tetapi daya itu dibentuk dan dibatasi oleh keputusan yang lahir di luar korporasi.

 

Di titik ini, peran presiden melalui Kementerian ESDM dan Kementerian Keuangan (Kemenkeu) menjadi krusial. Kementerian ESDM memegang kendali atas arah kebijakan sektor energi, termasuk regulasi, perizinan, dan desain sistem ketenagalistrikan. Sementara itu, Kemenkeu menentukan ruang fiskal yang secara langsung memengaruhi keberanian negara dalam melakukan perubahan. Subsidi listrik, kompensasi kepada PLN, serta jaminan terhadap proyek energi menjadi salah satu penentu utama arah transisi. Belum lagi Kementerian Badan Usaha Milik Negara (Kini Badan Pengatur BUMN) yang menjadi pengawas korporasi PLN. 

 

Ketika stabilitas tarif, kehati-hatian fiskal diposisikan sebagai prioritas utama, maka sistem energi fosil yang sudah mapan akan dianggap sebagai pilihan paling aman. Padahal, sikap itulah yang bertentangan dengan agenda transisi energi jangka panjang. 

 

Pada saat yang sama, PLN berada di tengah pusaran itu. PLN cukup kuat untuk memengaruhi, tetapi juga terikat aturan untuk mengambil sikap progresif. Apalagi perseroan juga sudah amat “nyaman” setelah puluhan tahun beroperasi dalam kerangka energi fosil (seperti pengadaan bahan bakar, pemilihan vendor dan kontraktor, pembangunan infrastruktur pendukung, dan sebagainya). Tengok saja program listrik berbasis diesel yang masih saja dijalankan PLN untuk melistriki desa-desa terpencil, terlepas dari harga energi terbarukan yang lebih murah.

 

Kuat di atas kertas, lemah di realitas

Tantangan lain yang dihadapi PLN adalah kesenjangan antara perencanaan iklim dan kemauan politik dalam pelaksanaannya. Ini juga terkait dengan koordinasi antarlembaga yang kerap menjadi titik lemah penyusunan kebijakan maupun penerapannya di Tanah Air.

 

Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas) dan Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan (KLHK), misalnya, tampil dengan wajah progresif kebijakan energi. KLHK pun kini berpisah menjadi dua institusi terpisah yaitu Kementerian Lingkungan Hidup (KLH) dan Kementerian Kehutanan.

 

Dokumen perencanaan dan komitmen iklim yang sempat mereka susun tampak mencerminkan kesadaran akan urgensi transisi energi dan pengurangan emisi. Misalnya, penyusunan dokumen Second Nationally Determined Contribution (2025) berada di bawah koordinasi KLH.

 

Namun demikian, terdapat jurang lebar antara visi dan pelaksanaannya. Bappenas, KLH, dan Kementerian Kehutanan memiliki kuasa dalam membentuk arah normatif dan narasi kebijakan. Namun, tetapi daya dorong mereka melemah ketika berhadapan dengan institusi yang menguasai instrumen regulasi dan fiskal. Riset menyebut bahwa kedua lembaga ini memiliki kekuatan paling kecil, hingga disebut sebagai ‘kelompok termarginalkan’ di antara para pengambil keputusan yang menentukan arah gerak transisi energi.

 

Di lain pihak, Kemenkeu, Kementerian ESDM, dan Kementerian BUMN (sebelum dibubarkan) memegang peran penting dalam arah gerak PLN. Ketiga kementerian menjadikan keinginan Presiden RI sebagai acuan. Sementara, Kementerian Koordinator Bidang Kemaritiman dan Investasi (Kemenko Marves) (yang sekarang sudah dibubarkan) dan Dewan Energi Nasional (DEN) memiliki level pengaruh yang menengah. 

 

Kenyataan tersebut mengungkapkan satu hal: pembuat kebijakan transisi energi terkuat hanya mempertimbangkan aspek ekonomi sebagai tujuan utama. Padahal, aspek ekonomi ini pun kerap mengabaikan dampak negatif status quo operasional PLN yang amat bergantung pada energi fosil. 

 

Saat menganggap PLTU batu bara sebagai opsi yang lebih aman dalam segi keamanan pasokan dan keterjangkauan, pemerintah mengabaikan fakta bahwa PLTU batu bara berpotensi mengakibatkan 156 ribu orang mengalami kematian dini. Biaya ekonomi dan kesehatan yang ditanggung negara akibat penyakit pernapasan dan lain-lain melalui BPJS bisa mencapai Rp100 triliun per tahun untuk mempertahankan 20 PLTU hingga 2050.

 

Reformasi PLN: jalur sulit tapi bukan mustahil

Anggapan para pengambil kebijakan terkuat bahwa reformasi PLN nyaris mustahil dilakukan, sebenarnya tidak terlalu tepat. Sejarah reformasi institusi menampilkan besarnya peluang pemisahan antara peran operasional dan pengambil kebijakan.

 

Indonesia pernah melakukan reformasi besar-besaran sektor migas melalui pemecahan Pertamina. Fungsi regulator dan eksekutor di bidang hulu-hilir migas dahulu berada di tangan perseroan ini. Reformasi melalui penerbitan Undang Undang Minyak dan Gas Bumi memecah fungsi tersebut, dengan fungsi regulator menjadi Satuan Kerja Khusus (SKK) Hulu Migas dan Badan Pengatur Hilir (BPH) Migas.

 

SKK Migas bertugas untuk mengatur kebijakan di sektor hulu seperti eksplorasi sumber daya, sedangkan BPH Migas mengatur kebijakan di sektor hilir seperti pemasaran dan penjualan. Pertamina menjadi perusahaan pelat merah yang menjalankan kegiatan usaha. Ia harus bersaing dengan perusahaan swasta nasional maupun global dalam mengebor sumur-sumur migas hingga menjual BBM ke masyarakat.

 

Meski reformasi Pertamina pun tidak sempurna dan masih memiliki banyak ruang perbaikan, tetapi keberadaannya menunjukkan bahwa reformasi PLN mungkin dilakukan. Negara bisa tetap menguasai listrik sebagai sektor strategis dengan melibatkan pihak-pihak lain di dalamnya. 

 

Pada akhirnya, transisi energi dan reformasi kelembagaan bukan semata persoalan kesiapan teknologi atau kapasitas PLN. Lagi-lagi, ini adalah persoalan politik tentang siapa yang memegang kendali dan risiko apa yang bersedia ditanggung negara berdasarkan komitmen yang telah dituangkan dalam kebijakannya.